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经观社论|非税收入占比过高不容忽视

(原标题:经观社论|非税收入占比过高不容忽视)

8月13日,经济观察报发表的《多地非税收入上涨背后》一文引起普遍关注。报道统计了15省份的财政数据发现,其中10省份的非税收入占一般公共预算收入比超过三成,部分市县非税收入占比超过50%。

社会舆论对非税收入的增加高度敏感,一个原因是担心其增长来源主要是罚没收入。应该说,非税收入构成复杂,罚没收入只是非税收入科目中的一项。狭义的非税收入,即一般公共预算收入科目中的非税收入,包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等;广义的非税收入则囊括了税收收入和债务之外所有的政府收入。从我们掌握的信息来看,很多地区非税收入增收主要来自国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等,罚没收入并非主要来源。

即使如此,非税收入的高增长仍然值得关注,因为非税收入过高的影响绝不仅仅体现在“罚没”上。从一些地方的具体实践来看,非税收入占比过高不仅影响了地方的财政质量,更会进一步侵蚀营商环境。

首先,一些地方的非税收入有虚增之嫌。这些地方靠国有资产的“左手倒右手”提高非税收入,有的只是通过人为操作手法做高了账面收入,用来填补预算任务,对实际财力提升有限。但是这样做肯定会影响对这些地方财政压力以及经济基本面的判断。

其次,税收收入的征管有更加严密的体系,但是非税收入科目多样,一些地区的部分非税收入缺少规范的征管体系,甚至部分罚没收入未能严格按照收支两条线管理,导致“逐利性执法”的情况出现。

再次,一些非税收入属于一次性收入,缺少可持续性。这种“一次性”的特征往往又会诱导一些财力紧张的地方政府“竭泽而渔”,伤害了当地经济发展的基础。

有研究者发现,越是经济发达地区、越是市场经济体制和法治化比较健全的地区,非税收入占比就会越低。也有研究者发现,地方预算监管体系建立得比较好的地区,比如实施了地方人大预算审查监督条例的地区,非税收入预算规模也会更低。就此可以认为,一个地方持续存在非税收入增长过快、占比过高的现象,固然表明这个地区财政质量下降,或许也暗示,该地的政府行为需要更有效的监督。

在税率和征管力度不变的前提下,税收收入的增长主要来自于税源的增长。这要求各地政府把心思花在涵养培育税源上,具体来说,就是把企业的急难愁盼放在心上,积极构建良好的营商环境,为产业发展保驾护航。而一旦患上“非税收入依赖症”,基于非税收入的上述特性,地方政府可能就会把心思花在各类行政收费、罚款、腾挪各项国有资产上。更有甚者,还可能动用各种行政干预手段设租寻租。

当然,这并不是说要取缔非税收入。非税收入没有“原罪”。无论是在国内还是国外,合理比例内的非税收入都是政府财政收入的一部分,是税收外的重要补充。一般来说,GDP增速越慢的时期,非税收入占比就越高。客观而论,在目前经济增长压力较大、结构性减税持续推进、财政增收困难的前提下,非税收入上升有其客观的经济背景,但也有持续优化和规范的空间。站在新一轮财税改革和宏观经济减压后的视角看,非税收入占比不仅不能持续上升,还应该不断降低、不断规范。这正是改革的目标之一。


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